财政部、国家税务总局、科技部发出《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》（财税〔2015〕119号，以下简称通知），将溯及力问题推上了风口浪尖。通知规定符合研发费用加计扣除条件而在2016年1月1日以后未及时享受该项税收优惠的，可以追溯享受，追溯期限最长为3年。追溯3年是否适用于2016年1月1日前的研发费？业界有不同理解，需要进一步明确。

两种理解

理解一：在2016年1月1日以后，发现本企业有符合通知新增的加计扣除项目，可以追溯加计扣除。好像等到2016年，就可以依据此文件对2013年~2015年的纳税事项进行追溯加计扣除。笔者暂称之为“同时点追溯”。

理解二：从2016年纳税年度开始及以后的纳税年度中，纳税人按通知的规定，可享受加计扣除优惠而未及时享受，在3年内可追溯享受并履行备案手续。笔者暂称之为“后时点追溯”。

笔者观点

两种理解各有道理。但总有一种正确，一种错误。这涉及对法律溯及力问题的理解。何为法律溯及力？我国法律对溯及力是如何规定的？

法律的溯及力，也称法律溯及既往的效力，指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。如果适用就具有溯及力，如果不适用，该法就不具有溯及力。就现代法而言，法律一般只能适用于生效后发生的事件和行为，不适用于生效前的事件和行为，即采取法律不溯及既往的原则。

我国在法律溯及力问题上的规定，一般原则是“不溯及既往”，但同时规定了“有利溯及”的原则。我国立法法第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

虽然这些原则是立法法对法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章的规定，但作为广义法律范围的行政规范性文件，也应秉承这个原则。

由此，笔者认为，“同时点追溯”的理解符合溯及力的通常理解，也与立法法的规定精神相契合。笔者不认可“后时点追溯”的理解，原因有三：

1.行政规范性文件在法律层面未见严格的有效期的规定，“高寿”的文件有，“短命”文件也不少。假如存在“后时点追溯”的理解，当文件被废止时，政府（行政机关）是否还要兑现承诺，允许相对人在之后的3年内继续追溯调整。基于信赖保护的原则，似乎可以；但基于规范性文件的特性，似乎不行。从这一点来说，似也不应允许存在“后时点追溯”的理解。

2.“后时点追溯”的理解，无需文件单独规定，直接根据行政法的基本原理即可得出。只要相关文件有效，在有效期内即可实行有利溯及。

在税务行政法领域，税收征管法第五十一条规定，纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。

3.未有先例。“后时点追溯”的理解，笔者从现有文件中没找到先例。

“执行时间”惹的祸

通知第六条规定，本通知自2016年1月1日起执行。国税发〔2008〕116号文件和财税〔2013〕70号文件同时废止。

按照立法法以及《财政部规范性文件制定管理办法（试行）》（财办〔2011〕36号）和国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第20号）的相关规定，通知的执行时间有三种表述可供选择：

1.从2015年1月1日开始执行。由于通知中的内容并非全是对行政相对人有利的，比如新增7个行业限制等，假如如此规定，便会出现与立法法“不溯及既往”的原则相悖的情况。

2.从2015年11月3日（公布之日）开始执行。根据企业所得税法规定，所得税分季度预缴，按年汇算清缴，一般情况下所得税实体政策都是整年适用，假如对执行时间不另作说明，则会按照惯例理解为公布之日执行，即11月3日，其结果会在实务中造成混乱。

3.从2015年12月3日（文件公布30日）起施行。不可取的原因与2相同。

规定的常规表述都不可取，这才出现了通知中的第四种表述方式——自2016年1月1日开始执行。由于不是规范的表述，这才造成了实务中的理解混乱。

作者单位：山东省淄博市国税局