税总发[2019]31号

国家税务总局各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局，国家税务总局驻各地特派员办事处，局内各单位：

      为深入贯彻习近平总书记关于优化税务执法方式等重要指示批示精神，根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，结合前期试点情况和税务工作实际，税务总局制定了《优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案》。现印发给你们，请认真贯彻执行，实施过程中遇到问题请及时报告税务总局（政策法规司）。

国家税务总局

2019年3月18日

优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案

      为深入贯彻习近平总书记关于优化税务执法方式等重要指示批示精神，认真落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》有关要求，做好税务系统全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下统称“三项制度”）工作，进一步提高税务执法效能，促进公平公正监管，优化税收营商环境，确保减税降费政策措施落地生根，现根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），结合前期试点情况和税务工作实际，制定本实施方案。

      一、总体要求

      （一）指导思想

      以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入落实全面依法治国基本方略，紧扣新时代新税务新职责新要求，以“三项制度”为主抓手，牢固树立法治思维，强化执法质量意识，着力推进税务执法透明、规范、合法、公正，不断健全执法制度、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督，全面提高税务执法效能，确保税务机关依法履行法定职责，有效防范税务执法风险，切实维护纳税人和缴费人合法权益，为进一步深化“放管服”改革、优化税收营商环境、提升税收治理能力提供有力法治保障。

      （二）基本原则

      坚持稳中求进。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，周密部署、细致安排、精心组织，加强指导，强化监督，充分借鉴试点经验，分步有序实施，积极稳妥推行。

      坚持科学规范。坚持从实际出发，尊重税收工作规律和法治建设规律，深入调查研究，广泛听取意见，确保统一规范，防止脱离实际、各行其是。

      坚持优化创新。聚焦基层执法实践需要，在确保统一规范的基础上，鼓励支持因地制宜、符合实际的探索创新，着力解决税务执法突出问题，提高执法质效。

      坚持统筹协调。注重运用系统思维，做到制度化、规范化、信息化一体建设，加强制度融合、资源整合、信息聚合，推进集约高效，不搞重复建设。

      坚持便利高效。牢固树立以人民为中心的发展思想，方便纳税人和缴费人及时获取税务执法信息、便捷办理各种手续、有效监督执法活动。强化为基层服务意识，能由税务总局做的不要省局承担，能在税务总局、省局层面解决的不交给基层，形成上下联动、协同推进的合力。

      （三）工作目标

      立足当前、着眼长远，坚持不懈、积极作为，逐步实现“三项制度”在各级税务机关全面推行，在税务执法过程中全面落实，行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政许可等行为得到有效规范。税务执法信息公示制度机制不断健全，执法行为过程信息全程记载，重大执法决定法制审核全面覆盖，全面实现执法信息公开透明、执法全过程可回溯管理、执法决定合法有效，行政自由裁量权得到有效约束，税务执法能力和水平大幅提升，税务执法社会满意度显著提高。

      二、主要任务

      （一）全面推行行政执法公示制度，确保税务执法透明

      行政执法公示是保障行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。各级税务机关按照“谁执法、谁公示、谁负责”的原则，结合政府信息公开、权责清单公布、“双随机、一公开”监管等工作，在行政执法的事前、事中、事后三个环节，依法及时主动向社会公开税务执法信息。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息，依法确需公开的，要作适当处理后公开。发现公开的税务执法信息不准确的，应当及时予以更正。

      1.强化事前公示，保证税务执法源头合法。全面准确及时主动公开税务执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道等基本信息，随机抽查事项、“最多跑一次”、“全程网上办”等清单信息，办税指南等办税信息。因法律法规及机构职能发生变化而引起公示信息变化的，应当及时进行动态调整。

      2.规范事中公示，做到税务执法过程公开。税务执法人员执法时要按规定着装、佩戴标识，着装、佩戴标识可能有碍执法的除外；在进行税务检查、调查取证、采取强制措施和强制执行、送达执法文书等执法活动时，必须主动出示税务检查证，向当事人和相关人员表明身份；在税务执法时，要出具执法文书，主动告知当事人执法事由、执法依据、权利义务等内容。办税服务场所要设置岗位信息公示牌，明示工作人员岗位职责、申请材料示范文本、咨询服务、投诉举报等信息。各省（自治区、直辖市、计划单列市）税务机关（以下简称省税务机关）要建立非即办执法事项办理进度查询工作机制，方便当事人实时查询办事进度。主管税务机关要公示定期定额个体工商户核定定额的初步结果等事中执法信息。

      3.加强事后公示，实现税务执法结果公开。税务机关按规定时限、内容和有关要求，向社会主动公开非正常户认定、欠税公告、税收减免、纳税信用等级评定等执法信息，公示税务行政许可决定、行政处罚决定信息。建立健全税务执法决定信息公开发布、撤销和更新机制。已公开的税务执法决定被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的，要及时从信息公示平台撤下原执法决定信息。建立行政执法统计年报制度，省以下税务机关应当于每年1月31日前公开上年度行政执法总体情况有关数据，并报本级人民政府和上一级税务机关。

      4.拓展公示途径，提升税务执法公信力。税务总局依托官方网站建立全国统一的税务执法信息公示平台，推动与政府行政执法信息公示平台的互联互通。税务机关要通过执法信息公示平台、官方网站、政务新媒体、办税服务厅公示栏、服务窗口等渠道，及时向社会公开税务执法信息。

      （二）全面推行执法全过程记录制度，确保税务执法规范

      行政执法全过程记录是行政执法活动合法规范有效的重要保证。税务机关采取以文字记录为主、音像记录为辅的形式，对税务执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。

      1.完善文字记录，规范税务执法文书。税务机关以纸质文件或电子文件的形式对执法活动进行文字记录，做到记录合法规范、客观全面、及时准确。税务总局参照全国行政执法文书基本格式标准，结合税务执法实际，完善统一适用的税务执法文书格式文本，制作执法文书范本，研究制定税务执法规范用语；省税务机关可以制作说理式文书模板，推行说理式执法。

      2.规范音像记录，监督税务执法行为。税务机关通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对执法活动进行音像记录。做好音像记录与文字记录的衔接，对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录；对查封扣押财产等直接涉及重大财产权益的现场执法活动，要推行全程音像记录；对现场检查、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的执法过程，根据实际情况进行音像记录。税务总局建立健全执法音像记录管理制度及记录行为用语指引，明确执法音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求，规范音像记录行为。省以下税务机关应当按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则，结合本地区经济发展水平和税务执法具体情况，配备音像记录设备，建设税务约谈（询问）室等办公场所。

      3.严格记录归档，完善税务执法档案。要完善税务执法档案管理制度。各级税务机关按照规定归档保存执法全过程记录资料，实现所有执法行为有据可查。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的记录资料，归档时要严格执行国家有关规定。省税务机关按照相对集中、经济高效、安全好用的原则，确定音像记录的存储方式，通过技术手段实现对同一执法对象的文字记录和音像记录的“一户式”集中归档。建立健全基于电子认证、电子签章的税务执法全过程数据化记录机制，形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的数字化归档管理制度。

      4.发挥记录作用，提高税务执法实效。各级税务机关在作出执法决定前，要调阅相关记录资料，对执法行为的合法性、规范性等进行审核。加强执法全过程记录信息的统计分析，查找执法薄弱环节，持续改进执法工作。要充分发挥记录信息对案卷评查、执法监督、法律救济、评议考核、舆论引导、行政决策、内控机制和纳税信用体系以及涉税专业服务信用建设等工作的积极作用，促进严格规范公正文明执法，依法维护税务人员和行政相对人的合法权益。

      （三）全面推行重大执法决定法制审核制度，确保税务执法公正

重大执法决定法制审核是保障行政执法机关作出的重大执法决定合法有效、保证执法公正的重要措施。税务机关作出重大执法决定之前，要严格进行法制审核，未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。税务稽查案件审理、重大税务案件审理属于法制审核，其审核范围、内容、程序等分别适用《税务稽查工作规程》《重大税务案件审理办法》的有关规定。

      1.明确审核主体，保障法制审核力量。县以上税务机关负责法制工作的机构、稽查局审理部门是重大执法决定法制审核机构，法制审核机构要确保专人负责本单位重大执法决定法制审核工作；对稽查案件实施集中审理的地区，市税务局稽查局审理部门同时负责同级跨区域稽查局重大执法决定法制审核工作。各地可结合实际建立重大执法决定法制审核委员会，实行集体审理。加强法制审核队伍正规化、专业化、职业化建设，落实《指导意见》要求，确保2020年7月底前，各级税务机关的法制审核人员原则上不少于本单位从事行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政许可等执法活动的人员总数的5%，同时把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位。充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核中的作用，建立本系统内法律顾问、公职律师跨区域统筹使用机制，实现法律专业人才资源共享。

      2.明确审核事项，拓宽法制审核范围。凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出税务执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核。税务总局明确重大执法决定法制审核事项基础清单。省税务机关可结合实际增加法制审核事项。省以下税务机关根据法制审核事项清单，明确本级法制审核事项的具体标准，并于制定或修改相关标准后1个月内报上一级税务机关备案。

      3.明确审核内容，确保法制审核质量。要严格审核执法主体是否合法，执法人员是否具备执法资格；执法程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章、规范性文件是否准确，裁量基准运用是否适当；是否超越本机关法定权限；执法文书是否齐备、规范；违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。法制审核机构完成审核后，提出同意或者存在问题的书面审核意见。税务执法承办机构要对法制审核机构提出存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核；对审核意见有异议的，应与法制审核机构进行沟通，未达成一致意见的，由承办机构提请其分管局领导专题协商研究；协商研究仍未达成一致意见的，报请主要负责人决定。

      4.明确审核责任，健全法制审核机制。各级税务机关主要负责人是推动落实本单位重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本单位作出的行政执法决定负责。税务总局确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任。税务执法承办机构应及时将符合法制审核范围的重大执法事项提交法制审核，并对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批税务执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致税务执法决定错误，要依纪依法追究相关人员责任。

      （四）积极推进信息化建设，确保税务执法高效

      按照立足实际、优化集成、统筹规划、分步实施的原则，加快推进信息化建设，推动公示信息自动化采集、执法记录数字化管理、法制审核信息化控制，逐步构建操作信息化、文书数据化、过程痕迹化、责任明晰化、监督严密化、分析可量化的税务执法信息化体系。

      1.以金税三期系统为支撑，推进“三项制度”信息化建设。税务总局将“三项制度”全面融入金税三期系统，注重功能集成和系统集成；完善金税三期系统的信息自动采集功能，实现自动抓取有关执法公示信息，坚持“先审查，后公开”“一事一审”“全面审查”原则，严格履行发布审批和保密审查程序后推送至税务执法信息公示平台；研究推进将金税三期系统业务节点信息推送至电子税务局，实现执法进度信息网上即时查询；将重大执法决定法制审核环节嵌入金税三期系统，强化法制审核的过程控制。省税务机关建立健全执法音像记录信息管理平台，按照税务总局确定的接口方案与金税三期系统对接，实现对文字记录、音像记录的数字化归档管理。

      2.依托现代信息技术手段，提高税务执法信息化水平。税务总局借助大数据、云计算、移动终端等信息技术手段，持续优化金税三期系统和电子税务局等信息系统，逐步推进执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息统一公示、执法信息网上查询，努力实现对税务执法活动的即时性、过程性、系统性管理。认真落实国务院部署要求，在确保信息安全的前提下，推进跨地区、跨部门执法信息系统互联互通共享，探索建立以税务执法主体信息、权责清单信息、执法办案信息、执法监督信息和执法统计分析为主要内容的税务系统执法信息资源库，按照行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政许可等执法行为类型，对金税三期等信息系统中的相关征管数据进行转换、加工和归集，形成集税务执法数据储存、共享和分析功能为一体的“税务执法数据应用平台”，为全面系统掌握税务执法状况、及时发现税务执法薄弱环节、采取有针对性的执法改进措施及相关领导决策提供支撑。适应健全完善税务监管体系和跨区域稽查执法体制新要求，税务总局和省税务机关建立税务稽查视频指挥系统，提高集中统一指挥、多方协同作战能力，高效、精准打击重大涉税违法活动，进一步规范税收秩序，维护国家税收安全。

      3.推进人工智能技术应用，提升税务执法的精准性。税务总局和有条件的省税务机关可研究开发税务执法裁量智能辅助信息系统，利用语音识别、文本分析等技术对税务执法信息数据资源进行分析挖掘，发挥人工智能在证据收集、案例分析、法律文件阅读与分析中的作用，聚焦争议焦点，向执法人员精准推送法律法规规定、相似案例等信息，提出处理意见建议，生成执法决定文书，有效约束规范税务行政自由裁量权，确保执法尺度统一。深化对金税三期等信息系统中税务执法大数据的智能分析和应用，提升税收立法、行政决策、税务执法和风险防范水平，促进税务执法更加精准有效。

      三、组织实施

      （一）加强组织领导

      各级税务机关全面依法行政领导小组要加强对“三项制度”推行工作的领导，主要负责同志是第一责任人。要认真研究审定实施方案和制度办法，统筹部署推行任务，定期听取有关工作情况报告，及时研究解决工作中的重大问题，确保实施有方案、部署有要求、推进有标准、任务有落实、工作有考核、组织有保障。

      各级税务机关全面依法行政领导小组办公室承担“三项制度”推行过程中的沟通协调、跟踪指导、督促落实、组织评估等日常工作。建立联络员工作机制，领导小组办公室成员单位指定本单位1名同志担任联络员。根据“三项制度”全面推行进展情况，可组织业务骨干成立推进小组，集中攻关，重点解决推行过程中遇到的突出问题和困难。

      （二）明确任务分工

      政策法规司牵头负责税务系统全面推行“三项制度”有关工作，拟订“三项制度”实施方案、实施办法、事项清单和工作指引，并根据社会保险费和非税收入征管职责划转情况及时修改调整相关内容，牵头负责行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度推行工作；办公厅负责“三项制度”推行工作的督查督办和绩效考评；征管和科技发展司牵头负责“三项制度”信息化建设;财务管理司负责推行工作的经费保障；人事司负责推行工作的人才保障；教育中心负责相关培训保障；税收宣传中心负责推行工作的新闻宣传、舆论引导；其他相关司局结合工作职责，做好有关推行工作。各司局要切实履职尽责，积极推进本部门职责范围内“三项制度”推行工作有关任务，督促指导下级对口部门开展工作，同时加强部门间工作配合，形成推进合力。

      省以下税务机关要参照税务总局的安排部署，建立健全相关制度和工作机制，进一步明确任务分工，压实工作责任，确保任务落实。

      （三）分步有序实施

      1.部署准备阶段（2019年7月底前）

      税务总局制定实施方案，印发实施办法、事项清单及工作指引等配套文件，明确任务分工，召开动员部署会议，启动全国统一税务执法信息公示平台建设和金税三期等信息系统优化工作。

      各省税务机关结合实际，制定具体实施方案，细化实化相关配套文件，在全面调查摸底的基础上，统筹做好本系统执法资格证件清理核发、法制审核人员配备、执法音像记录设备配置，以及“三项制度”专题教育培训和学习宣传等工作。

      2.推进实施阶段（2019年8月-2020年7月）

      各级税务机关按照本实施方案及有关要求，认真组织实施“三项制度”，结合税务总局印发的“三项制度”事项清单，按照“与纳税人和缴费人利益最直接的事项先推、社会公众最关切的事项先推、推行条件成熟的事项先推、先行开展尤其是开展全部‘三项制度’试点的单位先推”的原则，突出重点，循序推进，确保2020年7月底前推行到位。要加强跟踪调研，对推行效果进行适时评估，及时发现解决实施中存在的问题，完善相关制度办法，提高“三项制度”运行实效，推进法治税务建设。

      3.持续深化阶段（2020年8月起）

      深入推行“三项制度”，全面总结工作经验，巩固已有成果，分析存在问题，持续改进提升，不断推动法治税务建设迈上更高台阶。

      四、工作要求

      （一）提高思想认识

      聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，全面推行“三项制度”，是着力防止任意执法、选择执法、简单粗暴执法等问题的重要举措，对优化税务执法方式、促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用。各级税务机关要高度重视“三项制度”全面推行工作，从落实全面依法治国方略、建设法治税务、推动实现税收治理体系和治理能力现代化的高度充分认识其重要意义，切实增强使命感、责任感和紧迫感，坚持目标导向、问题导向、任务导向，明确任务分工，强化保障措施，稳妥有序推进，积极探索创新，确保继续走在前、出经验。

      （二）注重统筹集成

      各级税务机关要坚持制度化、规范化、信息化一体建设。将“三项制度”具体要求融入权责清单和税收征管、税务稽查等执法规范，嵌入到具体税务执法事项之中，推动税务执法更加透明规范合法公正。科学编制“三项制度”业务需求，嵌入到税收征管信息系统，实现“三项制度”信息化，全面带动提升税务执法信息化建设水平。以全面推行“三项制度”为突破口，加强和完善执法资格考试和证件管理、执法案例指导、执法裁量权基准、执法案卷管理和评查、执法投诉举报以及执法责任制等制度建设，积极做好相关制度衔接工作，形成统筹税务执法各个环节的制度体系。

      （三）加强培训宣传

      各级税务机关要制定“三项制度”专题培训方案，开展分级分类培训，与岗位大练兵、业务大比武等活动有机结合，提高培训的针对性、实效性。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制的要求，加大宣传力度，通过官方网站、电子税务局、纳税人学堂、12366服务热线等方式，广泛宣传全面推行“三项制度”的重要意义、主要做法、典型事例和实施效果，凝聚思想共识，回应社会关切，为推行工作营造良好氛围。

      （四）强化推行保障

      各级税务机关要重视税务执法人员能力素质建设，加强思想道德和素质教育，着力提升执法人员业务能力和执法素养，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的税务执法铁军。严格实行执法人员资格管理制度，建立全国税务执法人员和法制审核人员数据库，健全科学的考核评价体系及人员激励机制。要加大法律专业人员招录力度，并优先配备到法制审核岗位，加快推动法律专业人才归位。健全执法人员和法制审核人员岗前培训和岗位培训制度。鼓励和支持执法人员参加国家统一法律职业资格考试。要将税务执法装备配备、设备配置、设施建设和信息化建设所需经费纳入经费预算，为全面推行工作提供保障。

      （五）务求工作实效

      各级税务机关要充分考虑地域差异、工作基础，坚持因地制宜，不搞“一刀切”。分步有序实施的时间节点要求是最后时限要求，基础较好、条件具备的地区可以加快推进。凡是现有制度规定、工作事项、业务流程、表证单书、信息系统等基本上符合和适应“三项制度”要求的，应当继续保留和使用，并按照便捷高效的原则进一步优化、改进和完善。注重发挥“三项制度”在落实减税降费政策、加强事中事后管理、防范和打击虚开骗税等方面的积极作用。注重选树“三项制度”推行工作先进典型，发挥示范带动作用。将“三项制度”推行情况纳入绩效考评和督查督办，对工作不力的要及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的单位及人员要通报批评，依纪依法问责，确保“三项制度”各项工作落到实处、取得实效。

      各省税务机关要于2019年5月底前将本系统优化税务执法方式全面推行“三项制度”工作方案报税务总局备案；税务总局驻各地特派办与其所管辖范围内省税务局进行协商，在相关省税务局的工作方案中明确其落实“三项制度”的有关原则和要求。