国办发[2017]4号   

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

      当今世界，新一轮科技革命和产业变革呈现多领域、跨学科、群体性突破新态势，正在向经济社会各领域广泛深入渗透。我国经济发展进入新常态，创新驱动发展战略深入实施，大众创业万众创新蓬勃兴起，诸多新产业、新业态蕴含巨大发展潜力，呈现技术更迭快、业态多元化、产业融合化、组织网络化、发展个性化、要素成果分享化等新特征，以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动能正在形成。加快培育壮大新动能、改造提升传统动能是促进经济结构转型和实体经济升级的重要途径，也是推进供给侧结构性改革的重要着力点。为落实党中央、国务院决策部署，破解制约新动能成长和传统动能改造提升的体制机制障碍、强化制度创新和培育壮大经济发展新动能、加快新旧动能接续转换，经国务院同意，现提出以下意见。

      一、总体要求

      随着全球创新创业进入高度密集活跃期，人才、知识、技术、资本等创新资源全球流动的速度、范围和规模达到空前水平，创新模式发生重大变化，生产、流通、分配、消费的新模式快速形成。在经济发展新动能加快壮大的同时，技术创新供给不足、制度创新供给不够等制约因素凸显，特别是一些经济领域管理规则已经不适应新的发展趋势，迫切需要加快制度创新步伐，营造包容支持创业创新和推动传统产业提质增效的制度环境。

      （一）指导思想。

      牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，着力振兴实体经济，深入实施创新驱动发展战略，大力推进大众创业万众创新；深化简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步优化公共服务、创新行政管理，与时俱进、顺势而为、主动求变，促进制度创新与技术创新的融合互动、供给与需求的有效衔接、新动能培育与传统动能改造提升的协调互动。

      （二）基本原则。

      ——突出改革引领。强化从供给侧突破的意识，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步激活市场机制，放宽政策限制，主动改变不适宜的监管理念、管理模式和政策体系，加快人才、金融、技术等要素市场改革，维护公平竞争，打破新主体进入市场的制度瓶颈，扩大群众就业和创造财富新空间。

      ——实施创新驱动。强化鼓励创新、宽容失败的意识。摆脱跟随发展的路径依赖，着力原始创新和颠覆性创新，保护和激发干事创业的积极性和创造性，主动构建激发创新活力、推广创新成果、支持业态创新的体制机制，以更大的力度促进知识和智力资源尽快实现经济价值，加快塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展新格局。

      ——优化服务理念。强化主动服务、效率优先的意识，更好发挥政府在新动能培育中的作用。大幅减少事前行政审批、健全事中事后监管，变管理为服务，进一步提升行政审批、法规调整、政策支持、标准规范、资源开放等方面政府服务的科学性、灵活性和针对性。创新服务机制，推进重心下移，及时主动解决阻碍新动能释放的矛盾问题，提供更加便捷高效的政府服务。

      ——着力融合发展。强化向实体经济聚力发力的意识，提升新动能对传统动能的带动作用。以提高质量和核心竞争力为中心，加快利用新技术、新业态改造提升传统产业，创造更多适应市场需求的新产品、新模式，促进覆盖一二三产业的实体经济蓬勃发展。

      ——坚持底线思维。强化开放共治与防控风险并重的意识，推进以信用管理为基础，以防范区域性、系统性风险和保护消费者合法权益为底线的新型管理模式，为释放新动能创造更加广阔的空间。

      （三）目标任务。

      构建形成适应新产业新业态发展规律、满足新动能集聚需要的政策法规和制度环境。创新驱动发展的体制环境更加完备，全社会创业创新生态持续优化，人才、技术、知识、数据资源更加雄厚，有利于新供给与新需求衔接的市场机制基本形成，政府服务的响应速度和水平大幅提升，包容和支持创新发展的管理体系基本建立。

      通过一段时间努力，以分享经济、信息经济、生物经济、绿色经济、创意经济、智能制造经济为阶段性重点的新兴经济业态逐步成为新的增长引擎。制造业新模式、农业新业态、服务业新领域得到拓展深化，产品和服务价值链大幅提升，传统动能焕发新活力。新旧动能实现平稳接续、协同发力，资源配置效率和全要素生产率大幅提升，实体经济发展质量和核心竞争力显著提高，支撑经济保持中高速增长、迈向中高端水平，在全球范围内优化配置创新资源，在更高水平上开展对外合作，新的经济发展动力得到强化，新的经济结构和增长格局逐步形成。

      二、提高政府服务的能力和水平

      主动适应新动能加速成长和传统动能改造提升的需要，加快转变政府职能，为加快实施创新驱动发展战略、推进大众创业万众创新清障搭台，优化服务流程，拓展发展空间，提高服务新兴经济领域市场主体的快速响应能力和水平。

      （四）提高行政审批服务效能。

      优化对新兴经济领域市场主体的审批服务。适应新兴经济领域市场主体变化快、业态新、规模小等特点，及时将新业态、新产业纳入统计调查、支持政策清单。进一步深化商事制度改革，推进工商注册便利化，扩大简易注销试点。简化商标注册手续，优化注册流程，完善审查机制。优先对新业态实行“证照分离”改革试点。在工商登记中推进“多证合一”，取消不必要的行业门槛限制，消除隐性壁垒，切实解决“准入不准营”问题。全面应用全国投资项目在线审批监管平台。研究推广对不需要新增建设用地的技术改造升级项目实行承诺备案管理制度。推广“互联网+政务服务”，普及网上预约、审批、咨询，全面实行并联审批、阳光审批、限时办结等制度，提高审批协同性，持续改进对小微企业、初创企业的服务，通过有效的简政放权进一步释放发展新动能。（国家发展改革委、工业和信息化部、工商总局、国家统计局等部门按职责分工负责）

      （五）加快法规政策标准动态调整。

      推进法规制度适应性变革。强化“立改废”协调，抓紧修改、废止阻碍新产业新业态发展的规定。各主管部门要对制约新产业新业态发展的规定进行清理，及时提出修改、废止或暂时停止实施法律、行政法规的具体建议方案和理由，按程序报批后实施。涉及现行法律修改、废止或暂时停止实施的，由国务院提请全国人大或其常务委员会修改、废止或暂时停止实施；涉及行政法规修改、废止或暂时停止实施的，由国务院决定修改、废止或暂时停止实施，并及时向社会公布。根据新动能成熟程度，合理制定新的法规规定，确保相关监管职权法定、市场行为有法可依。（国务院法制办牵头负责）

      建立相关标准动态调整机制。发挥企业标准、团体标准的积极作用和认证认可对标准调整的推动作用，建立适应技术更迭和产业变革要求的标准动态调整和快速响应机制。及时向全社会公开相关标准制定和修订情况。（质检总局牵头负责）

      放宽新兴经济领域政策限制。优化多层次资本市场发行上市及挂牌条件。实现信用评价与税收便利服务挂钩，将优惠政策由备案管理和事前审批，逐渐向加强事中事后监管转变，提高中小企业优惠政策获得感。健全适应新兴经济领域融合发展的生产核算等制度。在部分新兴经济领域探索实施特殊管理股制度。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、税务总局、工商总局、证监会、国务院法制办等部门按职责分工负责）

      完善新业态就业社保政策。适应新业态的就业和用工特点，调整完善就业、劳动用工和社会保险等法规政策。完善各类灵活就业人员参加社会保险的办法和管理措施，制定完善相应的个人申报登记办法、个人缴费办法和资格审查办法。（人力资源社会保障部牵头负责）

      （六）鼓励有条件的地方先行先试。

      推进新兴经济领域的权责下移试点。依托全面创新改革试验区域和国家自主创新示范区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区等区域，按程序经全国人大或其常务委员会授权，允许地方按法定程序暂停执行国家相关法律法规制度，支持地方在物流、教育、旅游等领域系统性风险小的方面，结合本地实际研究出台有利于发展新产业新业态的地方性管理制度。构建网络化、多渠道、互动式的新动能发展瓶颈问题收集反馈机制，根据企业发展的不同阶段和不同困难，因地制宜研究解决涉及的政策问题。强化改革试点评估评价，适时修订产业管理和支持政策。推动地方在质量技术等基础方面改革创新，支持打造新产业新业态区域品牌。（国家发展改革委、教育部、科技部、交通运输部、商务部、质检总局、国务院法制办、国家旅游局等部门按职责分工负责）

      （七）提高创业创新服务效率。

      建立创业创新绩效评价和容错试错机制。建立有利于提升创业创新效率的科研管理、资产管理和破产清算等制度体系。研究建立有利于国有企业、国有资本从事创业投资的容错机制，出台激励国有企业加大研发投入力度、参与国家重大科技项目的措施办法。（国家发展改革委、教育部、科技部、财政部、国务院国资委等部门按职责分工负责）

      提升面向创业创新主体的服务水平。为企业开办和成长“点对点”提供政策、信息、法律、人才、场地等全方位服务，密切跟踪新生市场主体经营发展情况，促进新生市场主体增势不减、活跃度上升。打破制约企业跨所有制、跨行业创新合作的限制，促进生产要素和生产流程共享，加快跨界融合、系统整合的创业创新生态圈建设。强化对重大科研设施和仪器、科研数据信息等开放共享的考核评价和政策激励机制。支持和鼓励有条件的质检技术机构面向社会开放，为各类科技园、孵化器、众创空间等提供全生命周期质量技术基础服务。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、质检总局等部门按职责分工负责）

      推进双创相关改革试验。建设好双创示范基地，汇聚各方力量合作搭建全要素、全创新链资源集聚的双创服务平台，实现科技研发、专业知识、工匠技能合作共享，树立区域、高校、企业双创发展样板，探索支持创业创新的有效做法，形成可复制、可推广的经验。积极打造制造业双创平台。促进众创空间专业化发展，进一步释放全社会创业创新活力。（推进大众创业万众创新部际联席会议成员单位按职责分工负责）

      完善知识产权保护制度。进一步加大知识产权执法力度，提高知识产权侵权代价和违法成本，震慑违法侵权行为。研究完善新模式新业态创新成果保护制度，探索在线创意、研发设计、众创众包等新领域知识产权保护新途径。（国家知识产权局牵头负责）

      三、探索包容创新的审慎监管制度

      在新兴经济领域贯彻更加包容和鼓励创新的治理理念，推动从处理具体事项的细则式管理转变为事先设置安全阀及红线的触发式管理。加强协同配合、鼓励多方参与，引导新产业新业态健康有序发展，释放经济发展新动能，促进传统领域管理创新、转型升级。

      （八）建立公平开放的市场准入制度。

      完善以负面清单为主的产业准入制度。对未纳入负面清单管理的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。针对新技术、新产业、新业态、新模式，本着降低创业门槛的原则，不急于纳入负面清单管理。进一步放开增值电信业务和基础电信运营领域准入。推进药品上市许可持有人制度试点。充分考虑分享经济特殊性，按照包容发展的原则，审慎研究信息中介服务平台企业的行业准入办法，加强事中事后监管。根据教育培训、健康医疗、交通出行等领域新业态的特征，调整优化准入标准，创新监管方式，鼓励商业模式创新。（国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、交通运输部、商务部、国家卫生计生委、工商总局、质检总局、食品药品监管总局、银监会、证监会、保监会等部门按职责分工负责）

      （九）健全信用约束机制。

      按照强化信用约束和协同监管的要求，加快社会信用领域立法。完善全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，规范市场主体诚信档案和信用信息采集、归集、公示、评价、应用、服务体系，加大失信行为曝光力度，强化失信联合惩戒，增强信用管理威慑力。（国家发展改革委、人民银行牵头负责）