内容提要：本文从个人所得税征管改革出发，全面透彻地分析了第三方信息对税务机关、对税收治理的重要意义，并基于实践需要，对如何规范税务机关获取和应用第三方信息给出了建议，同时亦强调了税务机关行为的有限性及税务机关所应承担的法律与社会责任。 
关键词：个人所得税  第三方信息  征管  信息权  信息责任

近年来，个人所得税收入快速增长，已跃升为我国第五大税种。然而，个人所得税征管质量不高，尤其对高收入者征管还远未到位，税收流失依然严重。这与税制设计、纳税意识、征管水平、社会环境等有关，但最主要原因还是个人收入的多元化、隐蔽化，现金交易量大，征纳双方信息不对称，导致纳税人的“逆向选择”和“道德风险”，产生大量逃避纳税行为。本文立足第三方信息的获取与利用，探讨加强个人所得税征管的出路，从而提高个人所得税的征管质量和效率，将潜在的税源转化为税收收入。

一、第三方信息的获取对个人所得税征管的作用 
    （一）第三方信息的概念 
    一般意义上的第三方，是指两个相互联系的主体之外的某个主体。第三方可以是与两个主体有联系，也可以是独立于两个主体之外。[1]如合同关系双方之外的第三方服务、第三方物流、第三方认证、第三方采购、第三方检测等。引入第三方的目的是为了确保交易的公平、公正，避免纠纷和欺诈。 
    就税收征管而言，第三方信息是指除了税务机关和纳税人以外的第三方所掌握或拥有的、与纳税人相关的涉税数据和资料。也就是说，税务机关除了直接从税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收、纳税评估、税收检查等征管活动中获取信息外，也可以从政府及其相关部门、企业、社会组织、媒体以及社会公众等第三方获取纳税人的涉税信息。从不同角度看，第三方信息可以分为政府部门及社会组织、交易双方（雇主、银行及其他金融机构）、其他组织和个人提供的信息，宏观、中观和微观层面的信息，公开和不公开的信息，纳税人的基本信息、收入和财产信息、各类交易信息。 
    （二）第三方信息的作用 
    1.建立个人所得税税源监控体系，提高税务机关的征管能力。个人所得税是现行税制体系中征管难度最大的税种。与企业的税收相比，个人所得税的纳税人数众多、流动性强，个人收入来源渠道多，现金交易量大，隐蔽性更强。由于信息缺乏、手段落后，税务机关主要依托企业和单位的代扣代缴，仍然沿用围绕税务登记延伸到纳税人的传统方式进行个人所得税征管，征管质量和效率低，税收流失严重。通过第三方信息的获取，税务机关可以通过纳税人唯一的纳税识别号，建立个人纳税账户，归集纳税人来自全国甚至全球的各类信息，运用计算机系统自动清分、归集、推送，对纳税人申报信息、扣缴义务人代扣代缴申报信息与税务机关在征管中掌握的信息、第三方报告的涉税信息进行分析比对，从而核实纳税人、扣缴义务人申报的真实性，区分情况采取不同的处理方式，对采取欺骗、隐瞒手段逃避纳税的，加大检查和处罚的力度，提高税法遵从度。这样，就可以建立强大的税源监控体系，改变征纳双方信息不对称的局面，构建直接面对自然人的征管新机制，将税源转变为现实的税收收入，最大限度地减少税收流失。

2.为个人所得税制改革奠定征管基础，创造征管条件。近年来，社会各界关于个人所得税制改革的呼声越来越高，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度”的要求，确立了下一步税制改革的目标。这次改革，不仅是税制的全新安排，更是征管方式的根本性变革，对征管配套条件要求非常高，第三方涉税信息的获取与利用是其中重要的内容之一。实行综合与分类相结合的税制，势必将工资薪金所得等纳税人主要的、连续性的收入作为综合所得按年计税，采取按月预缴、年终汇算、多退少补的自行申报纳税制度，给现行分类税制下代扣代缴为主的传统征管方式带来了冲击。税务机关在每个纳税年度结束后，必须要对纳税人申报的真实性、完整性进行审核，进行补退税处理。否则，新税制的实施将流于形式。然而自然人流动性强，收入取得多元化、隐蔽化，税务机关不可能像管理企业那样一一到实地核查其申报收入的真实性，必须依靠第三方提供的涉税信息。获取第三方信息，税务机关才能将纳税人年度申报的收入和扣除信息与税务机关掌握的信息、第三方提供的信息进行交叉稽核，从而判断纳税人申报的真实性、完整性，才能进行相关的税务处理。因此，第三方信息的获取和运用，是建立综合与分类相结合个人所得税制度的重要基础和前提条件。 
    3.为纳税人和相关部门提供信息，优化纳税服务。完税情况的优劣，是现代经济社会下个人重要的资信证明。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，在社会交易和交往中，对个人的诚信要求越来越高，市场需要逐步引入第三方提供的信息来验证个人的资信，维护交易的公平公正。税务机关提供的个人完税及其相关信息，已经成为个人收入和资信的证明之一。近年来，个人在购房购车、申请银行贷款、取得救济救助、子女出国留学、移民海外以及各种经济纠纷中，交易的另一方或政府部门均要求当事人提供税务机关出具的个人所得税完税凭证，作为个人收入、诚信度、偿债能力的重要资证。而税务机关掌握的信息不完整、不全面甚至不真实，导致完税凭证的信息单一、片面，个别地区税务机关还未具备开具完税凭证的条件，不能完全满足纳税人的现实需求。第三方信息的获取，使得税务机关掌握的信息更全面、更翔实，经过归集整理后，可以根据纳税人的需要开具完税凭证，经法律法规的授权和在纳税人同意的条件下，相关部门也可以通过网络查询个人的完税信息，优化纳税服务，回应社会诉求，保护纳税人的合法权益。

二、个人所得税征管中第三方信息的获取与利用存在的突出问题 
    （一）第三方信息获取的法律保障缺失，约束力不够 
    现行《税收征管法》规定，国家要建立健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度，各级政府、有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。但《税收征管法》仅对税务机关获取第三方信息作出原则性规定，没有进一步明确哪些部门、组织应提供信息，提供信息的方式、内容、标准、频率、途径，以及未依法提供信息应承担的法律责任和处罚措施，约束力不够，操作性不强。虽然山东、江苏、河北、青岛、厦门等地区通过制定地方性法规或规章的方式，出台了本地区的地方税收保障办法，规定了相关部门向税务机关提供纳税人涉税信息的义务和具体办法。但因立法层次低、适用范围窄、强制力不够，实际执行效果并不理想，税务机关仍然难以及时、全面获取纳税人的涉税信息。 
    （二）税务机关信息获取难度大、范围窄，信息不完整、可用度低 
    由于缺少法律保障，相关组织和部门经常以保护个人隐私和商业秘密为由，拒绝向税务机关提供纳税人涉税信息或提供不全面、不真实的信息。同时，我国社会管理基础薄弱，信息的分布不集中，散落在不同层级的政府、部门或组织手中，税务机关只能通过工作关系甚至私人关系逐一协调、做工作，投入大量的精力和成本，但收效甚微，获取的信息总量小、口径标准不统一、难成体系，对征管的实际作用不明显。 
    （三）信息采集手段落后，成本高、效率低 
    目前，全国未建立起统一的个人所得税征管信息系统，外部信息采集处理系统缺失，即使第三方提供了信息，也只能由各地税务机关以纸质或移动介质方式分散地采集，不能通过信息系统自动接收、清分、归集、处理。信息采集耗时长，效率低，获得的一些信息无法运用到税收征管中。 
    （四）第三方信息利用率低，效果不明显 
    由于第三方信息采集零星分散，形式各异，标准和口径不一，又未建立起全国统一的个人涉税信息处理平台，获取的信息要手工录入或导入征管系统，碎片化严重，信息在征管中的利用率极低，对代扣代缴和自行申报的分析评估只能起一些参考或辅助性作用，难以运用第三方信息对纳税人申报纳税的真实性、完整性进行全面准确的比对、核实，还不能有效防范、消除个人所得税征管的风险和漏洞。

三、对健全完善第三方信息的获取与利用机制的建议 
    （一）完善税务机关获取信息的法律制度 
    综观发达国家的税收征管实践，大多数国家都通过立法规定第三方向税务机关提供纳税人涉税信息的义务，对不提供信息或提供虚假信息者进行严厉处罚。我国应借鉴发达国家的经验，借修改《税收征管法》和《个人所得税法》的有利时机，增加和细化相关条款，明确哪些部门、组织和个人应向税务机关提供哪些涉税信息，或授权税务机关向第三方查询、索取信息，也可以直接与相关部门的信息系统对接，实现信息共享。对拒不履行信息提供义务的第三方，应建立严格的责任追究机制，可处罚款、责令停业甚至承担刑事责任等处罚措施，为信息的获取提供强有力的法律保障。鉴于提供信息涉及个人隐私和商业秘密，涉及部门之间的分工协作，建议由国务院牵头，协调组织相关部门和单位建立涉税信息交换平台，制定涉税信息交换操作办法，统一实施推进。

（二）明确信息采集的内容和标准 
    个人涉税信息是海量信息，如果没有统一的内容、标准和采集格式，将产生大量的垃圾信息、错误信息，不能为征管所用。从第三方信息的内容上看，主要包括公安、民政、就业等公共管理部门提供的居民身份、家庭、婚姻、就业等基本信息；雇主、社保等提供的居民工资及奖金、劳务报酬、年金、养老金信息；银行、保险公司及其他金融机构提供的利息、资金账户、其他金融资产信息；其他部门或组织提供的财产、交易信息。信息提供者包括收入的支付方和收受方。从标准和格式看，应该制定统一的信息采集电子表格，或开发应用统一的数据采集软件，保证数据采集的一致性和可用性。采集的数据项至少包括姓名、身份证号码以及支付各种收入、财产交割、交易等信息。 
    （三）提高信息获取与利用的信息化程度 
    为提高第三方信息获取与利用的效率和质量，保证信息安全，必须开发应用全国统一的个人所得税征管信息系统或者外部信息采集和处理系统，实现统一采集、自动处理、推送和应用涉税信息。实施路径上，可加快金税工程（三期）的推广应用，尽快覆盖全国，实现与外部系统的对接，为信息获取与利用提供技术依托。 
    （四）充分运用第三方信息，实施个人所得税的风险管理 
    风险管理是现代税收征管的核心内容，也是各国普遍采用的个人所得税征管方法。我国也应引入风险管理的理念和方法，充分利用来之不易的第三方信息，建立自然人数据库，运用信息化手段将纳税人申报信息、税务机关掌握的信息与来自第三方的信息进行交叉稽核，审核纳税人申报纳税的真实性、完整性。建立风险模型、设定预警指标，运用多方汇集的信息，开展纳税评估和检查，打击逃避税等涉税违法行为，提高全社会的税法遵从度。 
    此外，亦可以利用归集整理的标准信息，为纳税人提供优质的服务，保护纳税人的合法权益。比如，根据纳税人的需求开具完税凭证，为纳税人自行申报提供收入数据。甚至可以借鉴部分发达国家的做法，为纳税人预填纳税申报表，减轻纳税人的负担，减少申报的失误、错误。 

【参考文献】 
    [1] 国家税务总局征收管理司：《新征管法学习读本》，中国税务出版社2001年版。 
    [2] 李汉文、莫尔学：《税收征管新思路：第三方信息利用》，《税务研究》2010年第9期。 
    [3] 李林木：《从国际比较看税收征管中第三方信息获取与应用》，《2010年财政管理创新与经济可持续发展国际会议论文集》，清华大学出版社2011年版。 
    [4] 周虹、谢波峰、谷昱璇：《从发达国家税收征管经验看我国税收征管机制的改革》，《税务研究》2006年第6版。 

【作者简介】姜涛，中国科学院大学人文学院
    【文章出处】《税务研究》2015年第2期
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    [1] 引自百度百科。