建议适当提高应纳税额标准

《21世纪》：您如何评价《征求意见稿》提出的环保税的应纳税额标准？
    葛察忠：如何确定应纳税额的问题是一个复杂问题，是以单纯的污染物治理平均成本为基础，还是以污染物排放对环境的损害成本为基础？对此有不同的看法，单从绝对值来看，后者是要高于前者。
    《征求意见稿》选择了前者，但这个标准对企业减排治污的刺激作用并不是很大，正如我们此前看到的那样，有些企业宁愿多交排污费也不愿意治污。因此，简单平移不是一个最优选择，尽管《征求意见稿》也吸纳了目前排污收费标准改革的最新成果，但是考虑到中国环境问题的严重性，我建议可以考虑采用后者，适当提高应纳税额的标准。
    当然后者也存在难准确估算的问题，但我们可以在技术上进行处理，选择一个比污染物治理平均水平高出一部分的金额。这样可以提高排污税对企业的刺激作用，当然现在我们面临经济下行的压力，也要考虑企业的可承受性问题。
    《21世纪》：排污费变为排污税之后，不再对企业继续征收排污费，那么此前对企业征收的排污权有偿使用费怎么处理，是否继续征收？
    葛察忠：排污权有偿使用费体现的是使用环境容量的成本，而排污费体现的是具体的排放行为对环境产生损害后的治理成本。二者从理论上来说是不冲突的。
    但从操作层面来讲，企业对排污权有偿使用费的反馈，却认为有重复征收的嫌疑，而且感觉收费名目太多、应接不暇。我们在有些地方调研中也多次听到相关意见，这需要在今后工作中进一步解决。
    对基层环保部门的正负影响
   《21世纪》：排污费改税对各级环保部门都有哪些影响？
    葛察忠：对环保部和省级环保部门影响较小，对基层环保部门影响较大，主要体现在两方面。
    首先，《征求意见稿》提出环保税将由税务征收、环保协同，这意味着环保部门部分职能将发生转移。过去由环境监察执法队伍负责的排污收费职能，将转移到税务部门，环保部门可以将腾出来的人力和物力充实到一线的环境执法上去。因此，排污费改环境税将可以节省部分环保行政资源。
    同时，环保部门也要配合税务部门进行协同，即在税务机关发现纳税人有申报数据明显不实、逃避纳税等行为的，可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况。这对环保部门提出了新的要求。
    其次，基层环保部门的很大一块资金来源没有了，尤其是市级和县级环保部门。2003年的《条例》规定排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息。
    尽管如此，但是地方都按照此前的惯性，将环保能力建设和部分人力开支以项目的形式纳入排污收费资金使用盘子。后来，财政和环保部门通过完善中央环保专项资金项目申报指南的方式，又重新为环保自身建设可以使用排污费开了政策的口子，带动了地方一批相关政策的出台。所以，排污收费对基层环保部门而言非常重要，不仅可以用于自身能力建设，还可以用于确因工作需要而产生的超编人员的工资。在排污费改税之后，这部分收入就没有了，需要新的渠道去填充。
    建议进一步明确为地方税
    《21世纪》：您认为环保税是地方税、中央税还是中央与地方的共享税？
    葛察忠：根据地方政府对当地环境质量负责的原则，环保税应该为地方税。但需要进一步明确的是，在省、市、县三级怎么分配的问题。
    《21世纪》：《征求意见稿》并未明确规定环保税的具体用途，您认为环保税该用于何处？
    葛察忠：按照通常的理解，环保税将纳入财政预算的大盘子里面，整体上进行统筹使用。
    不过从OECD国家的经验来看，环保税的用途有两类做法：第一种做法是纳入财政预算，即环保税可以统一进行支出分配，不指定用途。这方面OECD国家则主要用于降低个人所得税收入、降低雇主应缴纳的社会保障金和降低企业和雇员的其它税收负担。即政府在一定程度上将税基由劳动所得转向环境污染；纳税人不会因为环保税的调整而增加额外负担，第二种做法是专款专用，即环保税的收入主要用于对污染者的生产补贴，补偿其污染削减成本和资助一些大型的环境工程或清洁生产计划等。    这种专向资金的方式以公共设施的建设、污染防治与治理工程等看得见的形式返还给纳税人。
    我觉得，这两种做法都可以。如果是采用第二种做法的话，这就需要地方在财政预算安排中，给环保部门提供充分的财力支持，以保障其能够正常运转。