从税收贡献上来看，个体户税收收入占税收总额的比例比较小，不太受重视；但从纳税人数量上看，个体户占比又比较大。笔者一个朋友是负责个体户的税收管理员，他的户数有将近一万家，人称“万户侯”。这至少说明了三个问题：第一，个体户比较多，不能忽视；第二，在经济发达地区，税务局比较忙；第三，基于前两个因素，对个体户无法做到精细化管理。

一、定期定额户的申报义务 

在目前背景下，虽然法律规定个体户的征管方式包括查账征收和定期定额，总局也发文鼓励和督促个体户建账，但目前来说，绝大多数只能采用定期定额方式。

定期定额，就是指税务机关依照相关规定，对个体工商户在一定经营地点、一定经营时期、一定经营范围内的应纳税经营额或所得额进行核定，并以此为计税依据，确定其应纳税额的一种征收方式。它的定额税种既包括增值税也包括个人所得税。

但是，确定为定期定额户后，并不是万事大吉了。根据《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）规定，定期定额户在定额执行期（最长不超过一年，具体各省规定）结束后，应当以该期每月实际发生的经营额、所得额向税务机关申报，申报额超过定额的，按申报额缴纳税款；申报额低于定额的，按定额缴纳税款。也就是说，在定额执行期结束后，有个类似于“汇算清缴”的程序，用实际经营额和所得额与定额比较，哪个金额高就按哪个缴税。

16号令还规定，如果定期定额户当期发生的经营额、所得额超过定额一定幅度的，应当在法律、行政法规规定的申报期限内向税务机关进行申报并缴清税款。这个具体幅度由各省级税务机关确定。比如，某省税务机关规定这个偏离幅度为30%，那么如果当期超过了偏离幅度，当期就要如实申报并缴清税款。

从上述规定看，貌似天衣无缝，如果能够得到执行，那么无论如何，国家都不会“吃亏”。但实际上，绝大多数个体户都愿意采用定期定额方式，除了可以不用建账，更重要的原因应该是目前的定额普遍偏低。而且一旦定了之后，就很难提高，阻力很大，容易造成税款流失。

另外，在实际经营额和定额之外，还有个“开票额”。经营额和开票额本来应当是一致的，但很多时候销售不开发票，这就在经营额、定额和开票额之间，产生了差异，经营额也被错误的理解为开票额。比如定额三万元，那么只要开票不超过三万，就视为经营额没达到三万。更有甚者，还有个体户认为，如果我的开票额没达到定额，我还剩下一部分额度“没用完”，这部分发票我还拿去“卖”，“卖”给有需要的人。这种思想是非常危险的，其一：即使销售时没开票，这部分未开票收入也应计入经营额；其二，“没用完”的发票额度拿去卖，这构成虚开，因为你跟对方之间不存在真实的购销关系。

二、定期定额方式下偷税的认定 

如果税务机关检查发现，定期定额户在定额执行期的实际经营额、所得额超过了定额，或者当期发生的经营额、所得额超过定额一定幅度，但并没有向税务机关进行纳税申报及结清应纳税款，这种情况下能不能认定为偷税？

这是可以的。关于这个问题，16号令的表述为：税务机关应当追缴税款、加收滞纳金，并按照法律、行政法规规定予以处理。当然，也可以按照《税收征管法》第六十三条关于偷税的规定处理处罚，这是没有任何障碍的。

原因在于，第一，即便是实行了定期定额，但在执行期结束后的规定时间内，个体户还要进行一次“清理”，如果实际经营额和所得额超过定额，要按照实际额度申报缴税，如果没有如实申报缴税，造成了少缴税，当然构成偷税。第二，当期经营额和所得额超过定额偏离幅度的，及时申报结清税款也是一种法定义务，如果没有及时申报结清，也属于虚假申报，少缴税的话也构成偷税。

关于这个问题的明确处理，目前有效的文件是《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知》（国发〔1997〕12号）：查帐征收户和定期定额征收户均应依法如实申报纳税，不申报、申报不实或者超过定额一定幅度未申报调整定额的，一经查出按偷税处理。

这里有个小小的问题，国发〔1997〕12号是个国务院的批转文件，它的性质并非行政法规，而是规范性文件。因为根据《立法法》规定，行政法规有特定的制定程序和形式，并由总理签署国务院令的形式公布。单纯的国务院批转，不符合行政法规的要件。在学术界，对于它的效力位阶还有争议，因为在《立法法》上，它没有合适的位置。它是低于行政法规高于部门规章吗？《立法法》没有明确。有意思的是，总局的部门规章《个体工商户建账管理暂行办法》（国家税务总局令第17号）规定，其制定依据之一就是国发〔1997〕12号文件。这说明，国发〔1997〕12号文件现在不但有效，而且它的效力不低于总局规章。

在实践中，有些纳税人，包括有些税务干部，都认为这种情况不宜定偷税。很重要的原因在于《国家税务总局关于大连市税务检查中部分涉税问题处理意见的批复》（国税函〔2005〕402号），这个批复一共有三条，第三条是“对于采取定期定额征收方式的纳税人，在税务检查中发现其实际应纳税额大于税务机关核定数额的差额部分，应据实调整定额数，不进行处罚。”

按照《税收征管法》第六十三条的表述，只要是偷税，一定会并处处罚；如果不进行处罚，可以反推出不构成偷税。但是，在《国家税务总局关于公布现行有效的税收规范性文件目录的公告》（国家税务总局公告2010年第26号）中，总局的这个批复不在里面，这说明它已经失效了。而且，就批复中第三条那么一句话的表述来看，没说清楚是不是定额执行期后规定期限内没有如实申报缴税，也没有说清是不是当期实际额度超过了偏离幅度没有及时申报结清。总之，这个批复已经失效，不再是认定偷税的障碍。

那么，可以做如下总结：对于是否定性为偷税，应区别对待。如果个体户在定额执行期结束后向税务机关办理申报，申报不实，且实际经营额、所得额高于定额，造成少缴税款的；或该纳税人当期发生的经营额、所得额超过定额一定幅度，但在规定期限内未向税务机关进行申报缴纳税款的，可定为偷税。否则，不定偷税。