关于《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》的说明
为全面落实《优化营商环境条例》,深化税收领域“放管服”改革,深入推进发票电子化,服务经济社会高质量发展,我局拟提请国务院对《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《办法》)进行修改,并起草了修改草案征求意见稿。现将有关修改情况说明如下:
一、修改的必要性
《办法》自1993年发布实施以来,分别于2010年和2019年进行了2次修改,在规范发票管理、保障税收收入、维护经济秩序等方面发挥了积极作用。但随着我国经济社会的发展和改革的不断深化,《办法》施行面临一系列新形势新情况新要求,有必要及时修改完善。
(一)深入贯彻习近平法治思想的需要
习近平总书记指出,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。发票作为重要的商务、财务、税务、法务凭证,关系经济社会方方面面,发票电子化改革后,发票形态、领用、开具、交付、入账、保管等都将发生重大变化,对税收管理、财务管理,乃至市场交易秩序、社会经济运行产生深刻影响。需要秉持法律准绳,用好法治方式,强化法治之力,通过完善制度安排,为发票电子化改革提供法律支撑,发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。
(二)落实《优化营商环境条例》的需要
深化“放管服”改革、优化营商环境,是全面深化改革的重要内容,是党中央、国务院做的重要决策部署。《优化营商环境条例》明确提出加大推广使用电子发票的力度,逐步实现全程网上办税,持续优化纳税服务。现行《办法》是以纸质发票为基础制定的,需要进一步修改以适应电子发票推广使用需要,拓展优化发票服务举措,降低发票领用成本,提升用票办税便利度,打造更优税收营商环境。
(三)推动税收治理体系治理能力现代化的需要
为贯彻习近平总书记“加快数字中国建设”重要指示,落实好中央深改委“规范和优化税务执法”重点改革任务,税务总局党委谋划了税收现代化新“六大体系”布局,研究提出以发票电子化改革为突破口,打造智慧税务。发票是税务部门数字化转型中重要的数据来源,是规范和优化税务执法的重点工作领域。在纸质发票逐步转向电子发票过程中,需要通过《办法》修改进一步明晰征纳双方权责,更好保障纳税人合法权益。
二、修改的总体思路
税务总局积极推进《办法》修改工作,在前期充分调研的基础上,总结国内做法、借鉴国际经验,研究起草了修改草案。按照程序要求将修改草案多方式、多层次征求了全国税务系统各级各部门意见,并召开一系列专家论证会和纳税人座谈会广泛听取意见。在充分吸收各方面意见的基础上,形成《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》。
《办法》属于基础性法规,与经济社会生产生活密切相关。本次修改的总体思路是:坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,自觉把《办法》修改工作放在党和国家工作大局中来考虑、谋划、推进,持续优化税收服务与监管方式,健全税务监管体系,强化纳税人权益保护,为深化税务发票管理领域“放管服”改革和推进发票电子化提供法律制度保障。重点把握三点原则:
一是主动适应经济社会发展和改革需要。全面落实《优化营商环境条例》,深化税务发票管理领域“放管服”改革,推动完善发票管理法律制度,为电子发票应用提供必要的制度支撑,为经济发展和新业态新模式预留制度空间。
二是突出目标导向和问题导向。着力完成发票电子化任务,健全适应经济社会发展的发票管理办法,针对《办法》执行中出现的新情况、新问题,进一步优化发票服务程序,简化发票领用手续,规范引导电子发票社会化服务,巩固深化“放管服”改革成果。
三是保持相对稳定性。鉴于电子发票处于试点改革阶段,纸质发票与电子发票将在一定时期并行,为保持发票法规的连续性和稳定性,本次主要对《办法》做一定范围必要修改,电子发票具体管理规范将通过《办法》授权制定的《电子发票管理办法》予以明确,待条件成熟后,再以完善法规方式进行固化。
三、修改的主要内容
(一)根据现行规定,税务机关在纳税人领用发票时不再收取税务发票工本费,此次修改统一将《办法》全文中的“领购”修改为“领用”,涉及第二条、第十五条、第十七条、第二十四条第一款、第二十九条第一项。
(二)明确“电子发票”的法律地位和法定效力,增加发票类型内容,在第三条第一款明确发票“包括纸质发票和电子发票”;在第三条增加第二款“国家推广使用电子发票,电子发票具体管理办法由国务院税务主管部门制定。单位、个人开发电子发票信息系统自用或为他人提供电子发票服务的,应当遵守国务院税务主管部门制定的电子发票监管规定和标准规范”,为电子发票应用、社会化服务及监管提供必要的制度支撑;同时删除第二十二条第三款“国家推广使用网络发票管理系统开具发票,具体管理办法由国务院税务主管部门制定”。
(三)增加发票赋码的管理内容,将第五条修改为“发票的种类、联次、内容、赋码规则以及使用范围由国务院税务主管部门规定”,明确发票“赋码规则”相应管理权限属于税务机关,以保证发票赋码的唯一性。
(四)“企业印制发票”事项将通过政府采购方式确定,为适应此要求,一是将第八条第二款中“税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业,并发给发票准印证”中的“准印证”修改为“印制通知书”;二是将第十二条中“印制发票的企业必须按照税务机关批准的式样和数量印制发票”中的“批准”修改为“确定”;三是删除第三十七条中“对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证”的处罚规定。
(五)为优化跨省印制发票流程,降低税务机关发票印制及管理成本,删除第十四条第一款中的“由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制”。
(六)根据“多证合一”商事登记制度改革的实际情况,为满足不同市场主体领用发票的实际需要,将第十五条第一款“需要领用发票的单位和个人,应当持税务登记证件、经办人身份证明”修改为“需要领用发票的单位和个人,应当持设立登记证件或税务登记证件、经办人身份证明”,明确“设立登记证件”效力等同于税务登记证件。
(七)为保护用票单位和个人合法权益,防范非法冒用身份领开发票违法行为,此次修改在“发票领用、发票开具和发票代开”业务中增加身份验证的要求:一是将第十五条第一款“向主管税务机关办理发票领用手续”修改为“向主管税务机关办理身份验证和发票领用手续”;二是在第十六条第二款增加“税务机关代开发票时应进行身份验证”;三是在第二十一条“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目,全部联次一次性如实开具,开具纸质发票应加盖发票专用章”后增加“开具发票人员应当进行身份验证”作为第三款。
(八)发挥税收大数据优势,改变原来单纯依据经营范围和规模进行发票核定的局限性,将第十五条第一款修改为“主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险级别”,增加“风险级别”作为发票核定的判断依据之一,以此提高发票核定的精准性。
(九)《行政诉讼法》修订后,已明确电子数据作为合法证据的法律地位,发票领用、缴销等数据信息及时存储在税务信息系统中,供税务机关及用票单位和个人查询使用,不再需要通过纸质发票领购簿、发票登记簿记录发票信息,因此删除第十五条第一款、第二十六条、第二十七条、第二十八条中涉及“发票领购簿”和“发票登记簿”的表述和管理要求,进一步减轻纳税人负担,提高办税效率;在第二十七条“办理发票的变更、缴销手续”中增加“核定信息”,以确保条款表述的完整性。
(十)为保障纳税人合法权益和用票需求,提升服务质效,一是将第十五条第一款中“在5个工作日内发给发票领购簿”修改为“在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式”,明确发票领用流程的办理时限;二是在第十五条第一款增加“并告知领用发票的单位和个人”,明确税务机关的告知义务。
(十一)从税收征管实际情况看,各地对异地经营领用发票已不再要求提供保证人或收取发票保证金,因此,删除现行第十八条,取消保证人及发票保证金管理要求,从制度上固化“放管服”改革成果。同时,对条文顺序作相应调整和修改。
(十二)为保障受票方合法权益,防范涉票风险,增加作废纸质发票和开具红字发票的规定及罚则:一是在第二十条第二款增加“开具纸质发票后,如需作废发票,应当收回原发票并注明‘作废’字样;如需开具红字发票,应当收回原发票注明‘作废’字样或取得对方有效证明。开具电子发票后,如需开具红字发票,应当取得对方有效证明”;二是在第三十四条增加“未按照规定作废发票或开具红字发票的”作为第十项。
(十三)明确仅纸质发票须加盖发票专用章的要求:一是在第二十一条第一款明确“开具纸质发票应加盖发票专用章”;二是在第二十四条第一款“发票限于领用单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具”和第二款“省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法”中的发票表述前均增加“纸质”;三是在第三十四条第一项明确“未按规定加盖发票专用章的”。
(十四)适应发票电子化改革要求,在第二十三条第一款“任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票,不得有下列行为”中增加“窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据”作为第六项,列明发票数据禁止性行为;同时在第三十七条第一款增加相应内容,明确对禁止性行为应予处罚。增加上述禁止性条款及罚则,有助于规范发票数据使用,保障纳税人权益,维护发票数据安全。
(十五)适应税收现代化管理要求,减轻纳税人的负担,删除第二十八条中“保存期满,报经税务机关查验后销毁”。同时,删除第四十四条中的“财政部1986年发布的《全国发票管理暂行办法》和原国家税务局1991年发布的《关于对外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》同时废止”。
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